De l’IGI 1300 à la loi PATR, ou comment restreindre l’accès aux archives publiques 1/3

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Derrière ces sigles obscurs se cache une évolution législative qui agite les milieux de la recherche et, plus largement, des citoyens sensibles à la question des archives[1]. Rassemblant pour la première fois archivistes, historiens, juristes et citoyens, le collectif « Accès aux archives publiques » a ainsi joué un rôle majeur au sein de cette mobilisation. Il est à l’origine de la tenue, le 13 septembre dernier, d’une journée d’étude[2] intitulée « L’accès aux archives publiques, un enjeu citoyen ? » dont ces billets tenteront de se faire l’écho (deux autres billets suivront). Pour mieux comprendre de quoi il retourne, revenons tout d’abord sur le cadre législatif régissant, en France, la communication des archives publiques classifiées.  

L’instruction générale interministérielle n°1300 (IGI 1300)

Comme l’évoque Frédéric Queguineur[3], archiviste au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) puis au Service historique de la Défense (SHD), « cela fait des années que la communication des archives classifiées pose problème aux archivistes. Déjà en 2003, un conservateur du Service historique de l’armée de Terre faisait état des difficultés d’interprétation de la réglementation sur le sujet. [4] » Les archivistes doivent en effet concilier « deux régimes juridiques aux finalités diamétralement opposées : d’un côté, le Code pénal qui protège les secrets de la défense nationale et, de l’autre, le Code du patrimoine qui consacre l’accès aux archives pour tous. »

L’instruction générale interministérielle n°1300 (IGI 1300) du 19 mai 1952 sur la protection du secret de la défense nationale, modifiée à plusieurs reprises, est censée articuler ces deux dispositifs législatifs. En 2011, une nouvelle révision a précisé que tout document portant un marquage « secret défense » devait être déclassifié par l’autorité compétente avant communication. Cette obligation contredisait le Code du patrimoine, tel qu’issu des lois du 3 janvier 1979 et du 15 juillet 2008, qui garantissait jusqu’alors un accès de droit aux documents dont la communication portait atteinte au secret de la défense nationale à l’issue d’un délai de cinquante ans.

Suite au vigoureux rappel à l’ordre du SGDSN de janvier 2020, une interprétation de plus en plus restrictive de cette instruction ministérielle a entraîné le blocage de nombreux fonds aux Archives nationales, au Centre d’histoire de Sciences Po (Paris) et au SHD. Des documents qui étaient librement communicables et communiqués, des documents qui avaient été publiés sont, aujourd’hui, inaccessibles[5].

Une mobilisation associative fructueuse

L’application de ce texte par les services d’archives allait toutefois à l’encontre du droit sachant qu’un texte de valeur réglementaire (l’IGI) a une valeur inférieure à un texte de valeur légale (le Code du patrimoine). Elle a de plus généré des procédures chronophages (obligation de faire apposer sur les documents une marque de « déclassification » par les services émetteurs) en raison du volume de documents classifiés. Qui plus est, elle permettait aux administrations de faire obstacle à la communication d’archives publiques par des refus de déclassification ou, tout simplement, en ignorant les demandes.

Cette situation a conduit deux associations professionnelles d’archivistes (AAF) et d’historiens (AHCESR), l’association Josette et Maurice Audin et des chercheurs, à constituer le collectif « Accès aux archives publiques » et à déposer, en septembre 2020, un recours en annulation de l’article 63 de l’IGI-1300 devant le Conseil d’État. Suite à la publication, en novembre 2020, d’une nouvelle version du texte encore plus restrictive, ces mêmes associations ont engagé un nouveau recours en janvier 2021 accompagné, en avril, d’une question prioritaire de constitutionalité.

Dans son arrêt du 2 juillet 2021, le Conseil d’État a finalement déclaré illégale et annulé la procédure de déclassification des archives « secret défense » de plus de cinquante ans. Son rapporteur, Alexandre Lallet, voyait dans l’application de l’IGI 1300 une doctrine « qui semble avoir été inventée pour les besoins de la cause en 2010, lorsque le gouvernement s’est rendu compte que les archives de la guerre d’Algérie allaient progressivement tomber dans le domaine public ».

Plus largement, selon le juriste Noé Wagener, « le droit des archives a été rattrapé par la grande refonte générale de l’équilibre entre sécurité et liberté qui touche toutes les branches du droit public depuis trente ans. » et ce « alors même qu’il est de notoriété publique que les services de renseignements, pour ne prendre que cet exemple, ne versent que de manière marginale leurs documents dans les services publics d’archives. »

La loi relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (loi PATR)

Face à ces recours, le Gouvernement a décidé de modifier la loi en introduisant un article dans le projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (PATR). Celui-ci prévoyait l’impossibilité de communiquer un document d’archive « secret défense » dès lors qu’il était encore « opérationnel ». Annoncée comme une « loi d’ouverture », ce texte ne faisait que rappeler ce que prévoyait déjà le droit tout en augurant une réelle fermeture. L’article 19, dans sa version votée par le Sénat, introduisait « quatre nouvelles catégories pour lesquelles il n’est pas possible de fixer par avance un délai au-delà duquel toute sensibilité aurait disparu », selon les propos même de la ministre des Armées Florence Parly, rendant ainsi certains documents incommunicables pour un délai théoriquement sans fin.

Le collectif « Accès aux archives publiques » s’est élevé contre ce projet de loi, dénonçant notamment le fait que « le nombre d’archives concernées [était] présenté comme marginal alors que les services de renseignement [allaient être] exfiltrés hors du droit commun des archives et que de véritables trous noirs historiques [allaient être] créés. [6] » Parallèlement, la mobilisation de certains parlementaires a permis d’introduire l’obligation, pour les services publics d’archives, d’informer les usagers des délais de communicabilité des archives qu’ils conservent. Concrètement, cela obligera chaque service à identifier et à signaler les fonds qui entrent dans le champ des nouvelles catégories légales. Enfin, le Conseil constitutionnel, qui s’est prononcé fin juillet en faveur du texte suite à la saisine de plus de soixante sénateurs, a également émis une légère réserve d’interprétation : l’impossibilité de refermer des fonds légalement accessibles avant l’entrée en vigueur de la loi, finalement promulguée le 30 juillet 2021.

Élargir la mobilisation

A l’issue de cette journée, le collectif « Accès aux archives publiques » a annoncé sa dissolution au profit d’une nouvelle association en devenir à l’assise plus large et destinée à soutenir les mobilisations futures autour de la défense du droit d’accès aux archives.

Plusieurs manifestations à venir permettront également de nourrir le débat, telle la conférence organisée ce week-end dans le cadre des rendez-vous de l’histoire de Blois « Travailler l’histoire contemporaine sans archives ? [7] » ou le colloque de l’IHA « Stratégies de blocage : l’accès aux archives en France et en Allemagne dans une perspective internationale[8] » prévu pour janvier 2022.

Gérard Petitjean, archiviste à La contemporaine

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[1] Suivre les actualités du débat sur l’accès aux archives classifiées « secret défense » : https://www.archivistes.org/Suivre-les-actualites-du-debat-sur-l-acces-aux-archives-classifiees-secret

[2] https://www.archivistes.org/Rencontre-debat-L-acces-aux-archives-publiques-un-enjeu-citoyen

[3] Témoignage publié le 16 février 2020 sur sa page Facebook : https://m.facebook.com/frederic.queguineur/posts/10216075953306734

[4] Nathalie Genet-Rouffiac, « De l’esprit des lois… Le cas des documents classifiés au ministère de la Défense » : https://books.openedition.org/editionscnrs/1498?lang=fr

[5] Raphaëlle Branche, Gilles Morin, Thomas Vaisset, « Kafka aux archives », L’Histoire n° 470 : https://www.lhistoire.fr/kafka-aux-archives

[6] Communiqué de presse « Nuit noire sur les archives » https://www.archivistes.org/Communique-de-presse-nuit-noire-sur-les-archives

[7] https://rdv-histoire.com/programme/edition-2021-le-travail/travailler-l-histoire-contemporaine-sans-archives-l-evolution-des-restrictions-d-acces-aux-archives

[8] https://www.dhi-paris.fr/fr/newsroom/page-detaillee/news/detail/News/appel-a-communications-strategies-de-blocage.html

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